淺議北洋政府期間新聞立法與新聞自由

(二)確立預先檢查制度

1914年12月4日，北洋政府頒布了二十三條《出版法》，對出版行為進行詳細規(guī)定。北洋政府通過《出版法》第四條：“出版之文書圖畫，應于發(fā)行或散布前，稟報該管警察官署。并將出版物以一份送該官署，以一份經(jīng)由該官署送內務部備案[1]。”北洋政府在法條中運用“稟報”一詞，表面上是指各出版機構在出版之前只需上有關部門告知即可，但由于其詞義模糊，再加上當時社會動蕩，新聞出版物極易對社會造成巨大影響，各地方警察官署在執(zhí)行“稟報”的工作命令時便對涵義擅自擴大，警察官署也逐漸演變成出版前的“把關人”。并且，《出版法》第四條并未明確提出需經(jīng)警察官署同意方可出版，表面上是對《中華民國臨時約法》中對出版自由的延續(xù)，但由于規(guī)定出版物須送至內務部備案，因此實際形成一種“暗中監(jiān)管”。因此，當某一出版物或新聞一旦引起社會巨大反響，北洋政府即可根據(jù)檔案資料對出版機構進行查處。在當時，北洋政府的懲治手段陰狠、毒辣。因此，許多出版機構在將出版物送至警察官署之前，都迫于北洋政府恐怖的統(tǒng)治和懲治手段首先自行“審查”。因此，《出版法》的頒布，實際上確立了出版前的預檢制度：自我審查和官署審查。

(三)禁載事項泛濫

除了預先檢查制度，北洋政府還通過禁載事項對新聞自由進行抑制。北洋政府對禁載事項極為看重，從《報紙條例》到《出版法》，北洋政府對禁載事項進行了二次修訂，但實際內容基本相同，只是對第四至第八款的細枝末節(jié)進行修改。《出版法》第十一條的第四至第八款是：“四、煽動曲庇犯罪人、刑事被告人或陷害刑事被告人者;五、輕罪、重罪之預審案件未經(jīng)公判者;六、訴訟或會議事件之禁止旁聽者;七、揭載軍事、外交及其他官屬機密之文書圖畫者。但得該官署許可時，不再此限。八、攻訐他人陰私、損害其名譽者。”與之前《報紙條例》：“外交、軍事之秘密及其他政務，經(jīng)該管官署禁止登載者‘五、預審未經(jīng)公判之案件及訴訟之禁止旁聽者;六、國會即其他官署會議，按照法令禁止旁聽者;七、煽動、曲庇、贊賞、救護犯罪人、刑事被告人，或陷害刑事被告人者;八、攻訐個人陰私損害其名譽者[1]”相比只是稍作修改，而對真正需要加以詮釋的前四條法案，尤其以“一、混亂政體者;二、妨害治安者[1]”兩條需要重新修訂，因為什么行為屬“混亂政體”、什么行為屬“妨害治安”，北洋政府均并未對其詳細含義進行詳細闡述。

從《報紙條例》到《出版法》，北洋政府選擇對“混亂政體者”與“妨害治安者”兩條例“視而不見”。由此可見，北洋政府對于某些新聞立法方面的工作只是“官樣文章”，其真正本質仍然是限制新聞自由，任何與北洋政府統(tǒng)治相違背的事件，都可與“混亂政體者”、“妨害治安者”的罪名逮捕并給予懲罰，頒布新聞法律法規(guī)本應成為界定新聞工作的合法與違法之界限，但北洋政府的新聞法規(guī)卻將這一法規(guī)實則無限擴大化，使整個新聞界在政治問題、社會問題上的避而不談，才是北洋政府新聞立法的真正目的。

(四)誤讀法律，直接干預新聞自由

1923年10月10日，北洋政府頒布《中華民國憲法》：“中華民國人民有言論、著作及刊行之自由，非依法律，不受限制”[2]。這是對1914年5月1日所頒布的《中華民國約法》的錯誤解讀，《中華民國約法》規(guī)定：“人民于法律范圍內，有言論、著作、刊行、及集會、結社之自由”[2]，即人們在法律允許的范圍內，可以行使言論、著作、刊行、機會、結社等的自由。北洋政府抓住“人民與法律范圍內”這一句話進行錯誤解讀，認為人民享有的言論、著作、刊行、集會、結社的自由是在法律允許范圍內的，因此，通過新聞立法對中華民國人民的言論、著作、刊行、機會、結社等自由在法律范圍內進行重新修訂理所應當。憲法是國家的根本大法，一切法律皆是以憲法為基礎進行修訂，北洋政府對憲法進行錯誤解讀，其實質是動搖了中華民國法律的根本制度，從而為北洋政府針對新聞自由立法的干涉和限制新聞自由找到了合理的法律依據(jù)。