視頻加載中... 摘要：北洋政府統治時期，中國的新聞法制制度在曲折中發展。北洋政府的新聞立法在客觀上推動了新聞法制制度完整化，但本質是抑制和阻礙新聞自由。北洋政府通過新聞立法，以保押費、預先審查、禁載事項、錯誤解讀憲法、恐怖統治等方式對新聞自由進行干涉，嚴重阻礙了中國近代新聞傳播事業的發展。
關鍵詞：北洋政府;新聞立法;新聞自由
一、北洋政府新聞立法概述
北洋政府統治期間，中國的新聞法制制度在曲折中發展。1916年至1928年，北洋政府頒布了一系列新聞法規，著眼于出版法、著作法、出版、新聞等方面的內容，北洋政府的新聞立法活動針對于兩點：一是與時俱進的創新型法律法規;二是對袁世凱政府時期的法律法規進行若干調整。北洋政府的新聞立法在客觀上推動了新聞法制制度完整化，明確規定了北洋軍閥時期的新聞事業活動。
二、新聞立法干涉新聞自由
1912年頒布的《中華民國臨時約法》以及其他有關新聞事業的法律、法令，確立了以言論自由為根本原則的新聞法律制度。北洋政府統治下的中華民國，雖仍具有以自由為根本原則的新聞體制外殼，但本質上卻運用法律手段對自由新聞體制進行扭曲與破壞。
(一)保押費制度
1914年4月2日，北洋政府頒布《報紙條例》，規定了報紙發行的保證金制度。《報紙條例》第六條規定：“發行人應于警察官署認可后，報紙發行而是日前，以下列各款規定，分別繳納保押費：一、日刊者，三百五十元;二、不定期刊者，三百元;三、周刊者，二百五十元;四、旬刊者，二百元;五、月刊者，一百五十元;六、年刊者，一百元。在京師及其他都會商埠地方發行者，加倍繳納保押費。專載學術、藝事、統計、官文書、物價、報告之報紙，得免繳保押費。保押費于禁止發行或自行停版后還付之”[1]。20世紀初期的中國經濟破敗，深受帝國主義的欺凌與剝削，高額的保證金制度讓辦報成為相對富裕階層的活動，而這些相對的富裕階層都與北洋政府有千絲萬縷的聯系。因此，社會底層人民的言論無法通過報紙的聲音發出，不但嚴重阻礙中國近代新聞事業發展，并且對日后北洋政府統治的中國的滅亡也埋下了伏筆并奠定了深厚的群眾基礎。此外，保證金金額與辦報的發型頻率與地域也有關系，日刊者保押費金額三百五十元，不定期刊者保押費金額三百元，周刊者保押費金額二百五十元，旬刊者保押費金額二百元，月刊者保押費金額一百五十元，年刊者保押費金額一百元：從日到年形成依次遞減。對于京師及會商埠地等重要城市，保押費金額則進行加倍，這也說明了北洋政府辦報自由的虛偽面容：表面給予辦報自由，但實際卻利用高額的保押費限制輿論傳播的時效性與數量，通過提高辦報的門檻以減弱社會輿論的力量，從而維護中華民國特別是重要地區的統治。
《報紙條例》第六條對學術、藝事等報紙實行免繳保押費，一方面促進了學術、藝事的發展，推動了社會文化的繁榮;另一方面，學術、藝事、物價等領域的新聞傳播對于維護北洋政府的統治并沒有重要影響，因此對學術、藝事、物價等領域新聞傳播的自由，實際上是北洋政府為維護從中華民國建立時所延續下來的新聞自由而尋找的一個新聞自由的突破口，是一種掩人耳目的手段。
(二)確立預先檢查制度
1914年12月4日，北洋政府頒布了二十三條《出版法》，對出版行為進行詳細規定。北洋政府通過《出版法》第四條：“出版之文書圖畫，應于發行或散布前，稟報該管警察官署。并將出版物以一份送該官署，以一份經由該官署送內務部備案[1]。”北洋政府在法條中運用“稟報”一詞，表面上是指各出版機構在出版之前只需上有關部門告知即可，但由于其詞義模糊，再加上當時社會動蕩，新聞出版物極易對社會造成巨大影響，各地方警察官署在執行“稟報”的工作命令時便對涵義擅自擴大，警察官署也逐漸演變成出版前的“把關人”。并且，《出版法》第四條并未明確提出需經警察官署同意方可出版，表面上是對《中華民國臨時約法》中對出版自由的延續，但由于規定出版物須送至內務部備案，因此實際形成一種“暗中監管”。因此，當某一出版物或新聞一旦引起社會巨大反響，北洋政府即可根據檔案資料對出版機構進行查處。在當時，北洋政府的懲治手段陰狠、毒辣。因此，許多出版機構在將出版物送至警察官署之前，都迫于北洋政府恐怖的統治和懲治手段首先自行“審查”。因此，《出版法》的頒布，實際上確立了出版前的預檢制度：自我審查和官署審查。
(三)禁載事項泛濫
除了預先檢查制度，北洋政府還通過禁載事項對新聞自由進行抑制。北洋政府對禁載事項極為看重，從《報紙條例》到《出版法》，北洋政府對禁載事項進行了二次修訂，但實際內容基本相同，只是對第四至第八款的細枝末節進行修改。《出版法》第十一條的第四至第八款是：“四、煽動曲庇犯罪人、刑事被告人或陷害刑事被告人者;五、輕罪、重罪之預審案件未經公判者;六、訴訟或會議事件之禁止旁聽者;七、揭載軍事、外交及其他官屬機密之文書圖畫者。但得該官署許可時，不再此限。八、攻訐他人陰私、損害其名譽者。”與之前《報紙條例》：“外交、軍事之秘密及其他政務，經該管官署禁止登載者‘五、預審未經公判之案件及訴訟之禁止旁聽者;六、國會即其他官署會議，按照法令禁止旁聽者;七、煽動、曲庇、贊賞、救護犯罪人、刑事被告人，或陷害刑事被告人者;八、攻訐個人陰私損害其名譽者[1]”相比只是稍作修改，而對真正需要加以詮釋的前四條法案，尤其以“一、混亂政體者;二、妨害治安者[1]”兩條需要重新修訂，因為什么行為屬“混亂政體”、什么行為屬“妨害治安”，北洋政府均并未對其詳細含義進行詳細闡述。
從《報紙條例》到《出版法》，北洋政府選擇對“混亂政體者”與“妨害治安者”兩條例“視而不見”。由此可見，北洋政府對于某些新聞立法方面的工作只是“官樣文章”，其真正本質仍然是限制新聞自由，任何與北洋政府統治相違背的事件，都可與“混亂政體者”、“妨害治安者”的罪名逮捕并給予懲罰，頒布新聞法律法規本應成為界定新聞工作的合法與違法之界限，但北洋政府的新聞法規卻將這一法規實則無限擴大化，使整個新聞界在政治問題、社會問題上的避而不談，才是北洋政府新聞立法的真正目的。
(四)誤讀法律，直接干預新聞自由
1923年10月10日，北洋政府頒布《中華民國憲法》：“中華民國人民有言論、著作及刊行之自由，非依法律，不受限制”[2]。這是對1914年5月1日所頒布的《中華民國約法》的錯誤解讀，《中華民國約法》規定：“人民于法律范圍內，有言論、著作、刊行、及集會、結社之自由”[2]，即人們在法律允許的范圍內，可以行使言論、著作、刊行、機會、結社等的自由。北洋政府抓住“人民與法律范圍內”這一句話進行錯誤解讀，認為人民享有的言論、著作、刊行、集會、結社的自由是在法律允許范圍內的，因此，通過新聞立法對中華民國人民的言論、著作、刊行、機會、結社等自由在法律范圍內進行重新修訂理所應當。憲法是國家的根本大法，一切法律皆是以憲法為基礎進行修訂，北洋政府對憲法進行錯誤解讀，其實質是動搖了中華民國法律的根本制度，從而為北洋政府針對新聞自由立法的干涉和限制新聞自由找到了合理的法律依據。
(五)恐怖統治，威脅新聞自由
辛亥革命后，孫中山聞皖北地區軍隊滋事擾民，相繼發布了《命陸軍部嚴加約束士兵令》、《命陸軍部頒行軍令整頓軍紀令》以及《令內務部通飭所屬保護人民財產文》等規定，嚴禁軍隊侵擾人民。
然而，袁世凱上臺頒布《戒嚴法》，規定了特殊情況下的一切行政及司法實務的管轄權屬于該地部隊的司令官，民、刑案件庵軍閥處置并且不得控訴。《戒嚴法》為北洋軍閥的恐怖統治提供法律依據：由于各系軍閥混戰，常年處在戰爭或戒嚴等特殊時期，因此《戒嚴法》取代了和平時期的法律法案，軍事法庭取代了正式法庭的地位，軍事審判由此大行其道。凡與軍閥統治相違背，均交付軍事法庭審判，并依據相關法律定罪。這為北洋軍閥的嚴酷統治奠定了法律基礎。
北洋政府時期，北洋軍閥對報刊及報人濫用軍法處置的事件不計其數，無數為中國近代新聞傳播事業做出突出貢獻的報人因此就義。1926年4月24日，著名報人邵飄萍因抨擊反動軍閥被奉系軍閥逮捕，于4月26日被槍殺于北京天橋刑場。1926年8月6日，著名報人林白水因撰文抨擊軍閥張宗昌的御用政客潘復，被張宗昌部憲兵逮捕，未經任何法律程序于數小時后直接槍決。北洋政府在新聞領域的嚴酷統治，不僅嚴重抑制新聞自由，更讓中國近代的新聞業失去了眾多做出突出貢獻的報人，嚴重阻礙了近代新聞事業的發展。
三、北洋政府新聞立法實質
北洋政府新聞立法的實質，是對新聞自由的抑制和阻礙。北洋政府推行的一些列法律法規雖然在客觀上促進了中國近代新聞法律制度的完整，但實際卻對于中國近代新聞傳播事業是災難性的打擊。北洋政府以干涉新聞自由為目的，通過多種方式阻礙新聞傳播事業的發展，不僅使中國損失了眾多對新聞傳播做出突出貢獻的報人，也讓中國的新聞傳播事業即辛亥革命后短暫的“黃金時代”發展后停滯不前，嚴重滯后于世界各國和新聞傳播事業本身發展。(作者簡介：凌爭，吉林大學文學院新聞學專業)
參考文獻：
[1] 劉哲民.近現代出版新聞法規匯編[M].上海:學林出版社,1992.
[2] 殷嘯虎.近代中國憲政史[M].上海:上海人民出版社,1997. | 
