搶生二胎，如何化解法律與政策沖突

【真正意義上的法治,或許原本就不是我們所想象的全面格式化法治,社會(huì)事務(wù)的復(fù)雜性與特殊性,無時(shí)無刻不將形式法治與實(shí)質(zhì)法治的沖突凸顯出來】

全面二胎政策的放開,引發(fā)了一場(chǎng)有關(guān)執(zhí)法的爭(zhēng)論:在政策已調(diào)整但立法尚未到位的情況下,執(zhí)法機(jī)關(guān)如何處理違法生育二胎的相對(duì)人呢?此前湖南省衛(wèi)計(jì)委曾表態(tài)“搶生二孩不罰”,但國(guó)家衛(wèi)計(jì)委隨后作出明確回應(yīng):全面兩孩政策必須依法啟動(dòng)實(shí)施,各地各部門不得自行其是。毫無疑問,這種對(duì)于現(xiàn)行法律規(guī)定的守護(hù),正是當(dāng)下缺失的一種嚴(yán)格執(zhí)法精神；可從普通民眾的反應(yīng)看,被否決的湖南衛(wèi)計(jì)委的初衷,似乎更加契合民眾的心理。

這帶給法治一個(gè)兩難的論題:如果一部法律或其中的條文已經(jīng)確定了要被修改,而且修改的結(jié)果也是確定的,那么在最終修改完成之前,執(zhí)法機(jī)關(guān)該如何執(zhí)法?基于不同的法理,人們或許有不同的主張。形式法治主義要求對(duì)現(xiàn)行有效的法律規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行、不打折扣,即便難獲社會(huì)認(rèn)同也堅(jiān)定地選擇站在法律一邊；但實(shí)質(zhì)法治主義則考量立法背后的良善目的,主張“惡法非法”,對(duì)于確定被修改廢止的法律規(guī)定,則遵循立法者的真實(shí)意圖予以“個(gè)別化”處理。二者的價(jià)值沖突由來已久,只是在不同的法治階段和國(guó)情背景下,往往選取不同的方式。

我國(guó)正在建設(shè)法治國(guó)家,法治的觀念基礎(chǔ)還不牢固,在這種情況下恪守嚴(yán)格法定主義的價(jià)值毋庸置疑。在11月6日全國(guó)政協(xié)十二屆常委會(huì)第十三次會(huì)議上,李克強(qiáng)總理在回答政協(xié)常委有關(guān)推動(dòng)二胎政策落實(shí)的問題時(shí),直言落實(shí)中央兩孩政策首先需要修訂人口與計(jì)劃生育法以及相關(guān)法規(guī)。“我們正在建設(shè)法治國(guó)家。你的意見我聽到了,我們會(huì)以積極態(tài)度加快推進(jìn)有關(guān)工作。”“但請(qǐng)你理解,我不能在這里‘以言代法’。”這番回應(yīng),凸顯出總理極強(qiáng)的法治意識(shí)和觀念,也折射出這一屆政府厲行法治、堅(jiān)守法治的鮮明導(dǎo)向。倘若任由各地在中央政策調(diào)整后擅自變通執(zhí)法,則勢(shì)必帶來“良性違法”的混亂后果,甚至可能引發(fā)用政策代替法律的不良示范效應(yīng),對(duì)于全社會(huì)法治觀念的培育也是有害的。

可是老百姓的認(rèn)知未必能夠如法學(xué)者所期許的那般,體會(huì)到嚴(yán)格執(zhí)法的法治深意。相反,當(dāng)一項(xiàng)對(duì)老百姓有利的政策調(diào)整后,與之相抵觸的法律規(guī)定便會(huì)被視為糟粕,此時(shí)再嚴(yán)格執(zhí)行這種不利于老百姓利益的法律規(guī)定,很容易造成民眾對(duì)于執(zhí)法的不公印象,乃至對(duì)法治產(chǎn)生逆反心理。處于這種情境下,既要尊重法治原則,積極引導(dǎo)民眾認(rèn)知政策與法律的差異；又要發(fā)揮新政的最大善意,防止實(shí)質(zhì)不公帶來法治傷害,這就需要公共部門在形式法治與實(shí)質(zhì)法治之間,找到更妥當(dāng)?shù)木庵馈?/p>

協(xié)調(diào)形式法治與實(shí)質(zhì)法治的沖突,最佳平臺(tái)莫過于正當(dāng)程序。無論是政策的調(diào)整還是法律的修改,都應(yīng)當(dāng)遵循著基本的正當(dāng)程序。某種意義上,正當(dāng)程序?yàn)槭婢徯问椒ㄖ闻c實(shí)質(zhì)法治的緊張關(guān)系提供了空間。那么,想要化解違法生育二孩的執(zhí)法困境,該遵循什么樣的正當(dāng)程序呢?筆者以為,從實(shí)質(zhì)正義的標(biāo)準(zhǔn)看,嚴(yán)格執(zhí)法收取社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)有不公之嫌,最好能夠在法治框架下,通過人大授權(quán)的正當(dāng)程序,對(duì)特殊時(shí)期內(nèi)確定要修改的法律條款進(jìn)行暫停執(zhí)行,以最大程度地保障政策調(diào)整后公民的利益,同時(shí)也避免各地執(zhí)法機(jī)關(guān)陷入尷尬處境。

或許有人認(rèn)為,將這種小事提交到最高立法機(jī)關(guān)作出決定,是在“浪費(fèi)”政治資源。其實(shí),現(xiàn)代法治國(guó)家,代議機(jī)關(guān)介入政治生活恰是民主政治的體現(xiàn)。從此項(xiàng)替代性措施涉及的百姓利益而言,也絕非個(gè)別人的小事,而是關(guān)系到相當(dāng)一部分人的切身利益,且與公眾看待執(zhí)法和法治的觀念、心理息息相關(guān)。從另一個(gè)層面看,這種正當(dāng)程序下的暫停執(zhí)行,也有利于消解各地執(zhí)法機(jī)關(guān)基于政策的心理影響而出現(xiàn)的懈怠和不作為以及由此帶給現(xiàn)行法律權(quán)威的損耗。

真正意義上的法治,或許原本就不是我們所想象的那種格式化法治,社會(huì)事務(wù)的復(fù)雜性與特殊性,無時(shí)無刻不將形式法治與實(shí)質(zhì)法治的沖突凸顯出來。面對(duì)日趨復(fù)雜的社會(huì)治理任務(wù),面對(duì)嚴(yán)格法定主義所難以有效應(yīng)付的治理難題,確立正當(dāng)程序基礎(chǔ)上的“個(gè)別化”法治思維,在法治框架內(nèi)尋求更加靈活、更加公平、更富有針對(duì)性的處理方案,當(dāng)是避免形式法治失靈的必要補(bǔ)充。